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03/06/2014

La gratuité dans les transports publics est-elle envisageable en Ile-de-France ?

Lors de la récente campagne municipale, plusieurs candidats ont proposé de rendre les transports en commun gratuits. Cette proposition a eu un écho important auprès des électeurs et des médias, bien que le sujet soit déjà largement commenté depuis sa montée en puissance au début des années 2000, lorsque plusieurs réseaux se sont convertis à la gratuité. Aujourd'hui, ces derniers semblent satisfaits d'y avoir recouru.

Pourtant, en Ile-de-France, du fait de la taille du réseau et l'importance des flux de voyageurs, le débat autour de la gratuité est particulièrement ouvert. Quels sont les arguments avancés pour promouvoir la gratuité du transport public ? A l'inverse, quels sont les points de faiblesse mis en évidence par ses détracteurs ? En quoi l'Île-de-France est-elle singulière dans la manière d'aborder ce débat ? Aujourd'hui, on constate qu'en France, la gratuité s'est développée pour les petites et moyennes agglomérations. Pour ses défenseurs, les avantages sont également valables pour les grandes villes, affirmation que réfutent ses détracteurs. Les caractéristiques propres au réseau francilien semblent effectivement donner raison à l'impossible gratuité en Ile-de-France.

I/ Les réseaux gratuits : l'apanage des petites et moyennes agglomérations en France

Compiègne est la première municipalité qui, en 1975, a opté pour la gratuité de son réseau de bus. Par la suite, la gratuité s'est étendue à toute l'agglomération Compiégnoise. Désormais, chaque année, le réseau de bus offre plus d'1,2 millions de kilomètres de trajet et transporte environ 5 millions de passagers. Autre exemple précurseur, la ville de Chantilly s'est convertie au bus gratuit dès 1992 et propose 78 000 kilomètres de réseau. Bien que ces deux illustrations soient emblématiques, il n'en demeure pas moins que Compiègne et Chantilly sont restées longtemps marginales.

C'est au début des années 2000 qu'un intérêt réel s'est développé pour le tout gratuit. En effet, 21 agglomérations se sont tournées vers la gratuité entre 2000 et 2010. Aujourd'hui, sur les 290 autorités organisatrices existantes en France, presque 8% d'entre elles proposent un transport public non tarifé. Au-delà, certaines collectivités proposent la gratuité sur quelques lignes de leurs réseaux : c'est le cas d'Aurillac, Cambrai, Levallois-Perret ou Boulogne-Billancourt.

Lorsqu'on analyse la composition des collectivités qui ont fait le choix de la gratuité, on s'aperçoit que la plupart sont des villes de moins de 25 000 habitants (environ 70%), une seule, Aubagne comptant plus de 100 000 habitants.

Les AOT ayant rendu leurs réseaux gratuits

De par leurs tailles, ces collectivités offrent donc un réseau essentiellement constitué de lignes de bus et de navettes. Aubagne fait figure d'exception puisqu'elle ouvrira à partir de cette année une ligne de tramway gratuite. Il s'agit donc de réseaux relativement petits dont les coûts d'exploitation demeurent sans commune mesure avec les grandes métropoles. Néanmoins, à l'international, plusieurs agglomérations d'importance ont décidé de franchir le pas.

En Europe, la capitale estonienne Tallin et ses 480 000 habitants bénéficie depuis 2013 du réseau de transport gratuit. Le transport s'organise autour d'un réseau de 63 lignes de bus, 4 de tramway et 9 de trolleybus. Pour assurer la gestion du transport public, la municipalité dispose d'un budget de 53 millions d'euros (1) financés par les impôts locaux et par les titres de transport acquittés par les touristes. Ailleurs en Europe, certaines agglomérations de plus petite envergure sont également passées au transport gratuit : proches de la France, citons Hasselt en Belgique (71 000 habitants) ou Manises en Espagne (30 000 habitants) (2).

A l'international, d'autres villes proposent la gratuité sur une partie de leurs réseaux : Miami, Salt Lake City, Bangkok,... Plus récemment, depuis 2012, Chengdu, située dans la province du Sichuan en Chine et qui compte 15 millions d'habitants, a instauré 44 lignes gratuites de bus. Ces mesures de gratuité qui ne concernent pas les récentes lignes de métro visent essentiellement à décongestionner l'agglomération prise d'assaut par l'automobile.

Parmi ces agglomérations, nombreuses sont celles qui dressent un bilan positif du passage à la gratuité. Quels sont les arguments avancés pour promouvoir cette solution ?

II/ Les arguments en faveur de la gratuité du transport public

Les arguments avancés pour justifier l'abolition des titres de transport varient en fonction des objectifs affichés par la collectivité.

Le transport gratuit comme instrument d'équité sociale

La gratuité du transport public vise alors à rendre plus équitable le droit à la mobilité. En effet, les principaux utilisateurs du transport public sont avant tout les personnes n'ayant pas leur propre moyen de locomotion du fait de leur niveau de vie modeste. Par ailleurs, en France, les populations les plus défavorisées sont celles qui habitent en périphérie des grandes agglomérations et donc constituent les populations qui ont le plus besoin d'un système de transport public peu onéreux et performant. Rendre ces transports gratuits revient donc à combattre l'inégalité liée à l'urbanisme qui peut exister.

La gratuité comme outil de report modal et de stimulation de la fréquentation du transport public

Dans de nombreuses agglomérations de petite ou moyenne taille (inférieure à 100 000 habitants), l'automobile reste le mode de transport le plus répandu. Conséquence directe : les transports publics ont un taux de fréquentation plus faible. La gratuité est alors un moyen de stimuler la fréquentation du réseau puisque sans coût. Indirectement, grâce à une fréquentation en hausse, cela a pour vertu de rendre le réseau plus légitime par rapport aux autres modes de transport. Ainsi, à Tallin, après la mise en place de la gratuité, la fréquentation a augmenté de 12,6% en un an, et les embouteillages ont diminué de 15% (3). A Aubagne, la fréquentation a augmenté de 170% (4) entre 2009 et 2013 et le trafic routier a diminué de 10%. A Châteauroux, la fréquentation des transports en commun a augmenté de 208% entre 2001 et 2011 (5).

Ces résultats restent toutefois à nuancer, le taux de fréquentation des transports en commun à Aubagne étant toujours inférieur à la moyenne nationale (43 voyages par an par habitant (6) contre 62 en moyenne en 2011 (7) pour les villes entre 100 000 et 200 000 habitants).

Cette logique de report modal se retrouve également dans la politique adoptée par Chengdu, où la mise en place de la gratuité des lignes de bus vise à favoriser l'abandon de la voiture personnelle dans une agglomération où les infrastructures routières sont saturées.

La gratuité comme outil d'aide au dynamisme économique

L'objectif est alors de créer une nouvelle dynamique en incitant les habitants à la mobilité et ainsi doper la fréquentation au sein des villes. En rendant le transport public gratuit, les élus espèrent redonner indirectement un souffle économique aux commerces implantés en ville en facilitant la mobilité de clients potentiels. Généralement, pour atteindre ces objectifs, les collectivités doivent adapter en parallèle leur offre de transport pour que celle-ci corresponde au mieux à l'implantation économique. Ainsi, Châteauroux, après avoir mis en place le transport gratuit a revu une partie de son plan de transport afin d'améliorer les dessertes aux zones d'activités en périphérie de la ville.

La gratuité comme modèle économique viable

Les défenseurs du transport public gratuit avancent l'idée de coupler gratuité et viabilité du modèle économique mis en place. L'avantage serait alors d'avoir un système de transport plus simple où le système de billetterie (et/ou billettique) n'existerait plus, offrant une plus grande liberté d'aller et venir aux habitants. Pour cela, il faut être en capacité de pouvoir compenser les manques à gagner relatifs aux recettes tarifaires et ce en faisant de sorte que ces dernières ne constituent pas une source trop importante de financement. Pour les collectivités qui ont recours à la gratuité, elles soulignent toutes que les recettes tarifaires ne constituent pas un levier important de financement (aux alentours de 20% en moyenne des besoins). Cela est d'autant plus vrai que le réseau est fréquenté par des catégories d'habitants dites captives, c'est-à-dire les catégories les moins favorisées bénéficiant de réductions tarifaires (personnes âgées, en situation de précarité,...). Pour compenser le manque à gagner, trois pistes d'actions de compensation s'offrent alors aux collectivités :

  • Augmenter les impôts locaux : cette solution à l'avantage de concerner une assiette très large de contributeurs mais risque d'affecter la popularité politique de la municipalité.
  • Augmenter la quote-part du Versement Transport (VT): le Versement Transport est un impôt local payé par les entreprises de plus de 9 salariés destiné à financer la gestion du transport public. Il se calcule en appliquant un coefficient sur le montant total de la masse salariale. Très souvent, on constate que la mise en place du transport public local s'accompagne d'une augmentation de l'assiette et du taux de VT. Ainsi à Aubagne, le taux de VT a bondi à 1,80% en 2011 contre 0,6% en 2008.
  • Réaliser des économies : la mise en place de la gratuité pour le transport permet d'économiser les coûts liés au système de commercialisation et de tarification : on diminue ainsi les coûts liés aux dispositifs de valideurs (tant au niveau de l'équipement que de la maintenance), à l'édition des titres de transport et à leur commercialisation (système billettique, personnel commercial, dispositif de service après-vente, réseau de distribution et de dépositaires...).

Les promoteurs de la gratuité des transports en commun défendent donc un modèle de transport public au service de la politique sociale et territoriale tout en assurant sa viabilité économique. Néanmoins, pour ses détracteurs, la gratuité porte plus d'inconvénients que d'avantages.

III/ Les arguments en défaveur du transport public

Les effets de la gratuité sur le report modal de l'automobile sont à pondérer

Si le lien est avéré entre gratuité et report modal (cf. graphique), la hausse des usages du transport public peut entraîner une saturation des capacités de transport. Il faut donc que les infrastructures de transport public soient capables d'absorber une augmentation conséquente de la fréquentation. Or, si la collectivité est invitée à augmenter sa capacité de transport via des investissements supplémentaires, un phénomène autoentretenu d'augmentation des investissements et coûts de gestion peut se mettre en place, mettant en péril l'équilibre financier déjà précaire du modèle de gestion gratuit.

Par ailleurs, la hausse de fréquentation des transports publics, essentiellement équipés de bus dans les petites et moyennes agglomérations, est non seulement due à une baisse de l'utilisation de l'automobile mais aussi à un report des piétons et du vélo. Une partie du report modal se fait donc au détriment de modes de déplacement verts (vélo et marche). Si les collectivités ont pour objectif de diminuer la présence de l'automobile, cet effet positif est en partie contrebalancé par l'abandon de modes de transport respectueux de l'environnement.

Gratuité et effet sur le report modalGratuité et effet sur le report modal (2001-2006) (8)

La gratuité renchérit les coûts de gestion du transport public

La mise en place du transport gratuit augmente la fréquentation du réseau et mécaniquement fait grimper les coûts d'exploitation. Ainsi, à Tallinn le passage à la gratuité a entrainé des frais annuels supplémentaires de 12 millions d'euros (9) alors même que la municipalité devait faire face à un manque à gagner de 17 millions d'euros sur les recettes tarifaires. A Aubagne, le coût de la gratuité est estimé à 1,1 millions d'euros par an. Pour financer ces pertes de recette, l'augmentation des impôts locaux peut s'avérer inéquitable puisque les habitants locaux supporteraient entièrement le coût de la gratuité au détriment des voyageurs occasionnels. Quant à l'augmentation de l'assiette et du taux du versement transport, elle fait peser une charge supplémentaire sur les entreprises au détriment de leur performance économique.

Au-delà, la baisse des recettes, et la mise en place de mesures d'économie peut inciter les collectivités à diminuer les investissements ou reporter certains projets alors même que les besoins d'extension et de renforcement du plan de transport augmentent avec la fréquentation stimulée.

La gratuité est plus exposée aux incivilités et véhicule l'idée que le transport n'a pas de coût

Les opposants à la gratuité insistent sur le fait que la production du service de transport génère forcément un coût, qui, dans le cas de la gratuité, n'est plus supporté par les usagers mais par des tiers. Selon eux, la gratuité instille l'idée auprès des usagers que le transport n'a pas de coût. Une enquête menée par Rue89 en 2013 (10) révèle que certains usagers considèrent désormais la gratuité comme un dû. Ce sentiment favorise l'apparition de comportements inciviques.

Dans cette optique, les retours d'expérience ont tendance à démontrer un lien entre gratuité et incivilités. A Châteauroux, la dégradation des bus a augmenté et la collectivité a dû adapter ses bus pour améliorer leur résistance (retrait des sièges en tissu pour des sièges en plastique). Bien qu'une partie de cette hausse doit être mise en corrélation avec l'augmentation de la fréquentation, l'exemple du Vélib' à Paris tend à confirmer le lien entre incivilités et facilité d'accès : en 2012, sur 20 000 vélos disponibles dans la capitale, 9 000 ont été vandalisés (soit 45% de l'ensemble du parc) (11). L'augmentation des dégradations du matériel de transport engendre alors des coûts supplémentaires, que ça soit en termes de remise en état ou en termes de déploiement de système de protection.

Quelques soient les arguments développés par les partisans ou les détracteurs de la gratuité, ceux-ci concernent en France essentiellement les petites et moyennes agglomérations. Or, de par l'étendue du réseau et l'importance des enjeux financiers, l'Ile-de-France fait figure d'exception dans l'hexagone. La gratuité du transport public peut-elle y être mise en place ?

IV/ Les spécificités du réseau de transport en Ile-de-France et ses conséquences

En 2011, les dépenses de fonctionnement en Ile-de-France étaient de 8,3 milliards d'euros. En parallèle, les dépenses d'investissement atteignaient 2,6 milliards d'euros. Ce budget permettait d'assurer les quelques 4,1 milliards de voyages enregistrés sur le réseau en 2011 (12). A titre de comparaison Marseille a recensé 159 millions de voyages en 2011. Ces chiffres mettent en exergue l'importance de l'écart qui peut exister entre Paris et ses environs et les autres villes françaises (13), écart rendant difficile l'application de la gratuité.

En premier lieu, dans les agglomérations de petite et moyenne taille, nous l'avons vu, les recettes tarifaires constituent une source de contribution à la marge pour assurer le fonctionnement du transport public (15% pour les agglomérations de moins de 100.000 habitants en 2011) (14). En revanche, en Ile-de-France, les recettes tarifaires représentent 40% du total des financements du transport public (cf. graphique). Se priver d'une telle source n'est pas possible, tout du moins à court terme.

Les sources de contribution au financement du transport public en Ile-de-FranceLes sources de contribution au financement du transport public en Ile-de-France (2011) (15)

En second lieu, la gratuité du transport public vise à stimuler le report modal vers le transport public, souvent dans un contexte où le réseau est sous-utilisé. L'objectif est alors de doper la fréquentation. En Ile-de-France, le contexte est différent : en effet, le réseau est déjà largement sollicité et proche de la saturation. Là où la moyenne des trajets pour les agglomérations de moins de 450 000 habitants oscille entre 19 et 65 voyages/an/habitant en 2011, en Ile-de-France, ce nombre est de 353. Cette différence s'explique notamment par la présence de moyens de transport en commun lourds (tramway, métro), qui facilite la fréquentation du réseau dans les agglomérations de grande taille. La région parisienne devant déjà faire face à une saturation de son système de transport, mettre en place la gratuité du transport ne ferait que renforcer cette situation.

En troisième lieu, justement dans l'optique de résorber la saturation du réseau, les opérateurs franciliens se sont lancés dans des investissements massifs. Sur l'année 2011, c'est prêt de 2,6 milliards d'euros qui ont été dirigés vers l'investissement. Le montant important de ces investissements s'explique en partie par la présence de modes de transport en commun lourds (à titre d'exemple, 1 milliards d'euros en 2014 vont être investis pour le seul réseau ferroviaire en Ile-de-France (16)). Au-delà, le projet du grand Paris, dont la mise en oeuvre débute, va demander une mobilisation de ressources très importantes (près de 22,6 milliards d'euros) dont le financement sera en partie assuré par une contribution des entreprises locales. En rendant le transport gratuit, il serait probable que les entreprises franciliennes doivent être de nouveau sollicitées.

Ce double effet devrait en plus prendre en compte la marge de manoeuvre limitée pour augmenter le pourcentage du versement transport, puisque celle-ci est déjà exceptionnellement plus élevée à Paris (2,6% contre 1,8% maximum ailleurs). Les investissements futurs à financer et la marge de manoeuvre limitée au niveau des sources de contribution rendent donc peu opportun la mise en place de la gratuité en Ile de France.

Conclusion

Pour ses défenseurs, la gratuité est un modèle économique viable qui a fait ses preuves au sein de petites et moyennes agglomérations en France pour redynamiser le transport public. Certaines grandes agglomérations, telles que Chengdu ou Tallin, ont franchi le pas de la gratuité mais pour l'heure aucun bilan ne peut être fait sur ces initiatives à grande échelle.

Pour ses détracteurs, la gratuité demeure une « fausse bonne idée », entrainant des risques de dérives financières.

En Ile-de-France, l'importance des recettes tarifaires et les investissements nécessaires dans le réseau rendent impossible la mise en oeuvre de la gratuité.

Cependant, il faut garder à l'esprit que la gratuité n'est pas la seule raison qui rend un réseau attractif : une offre adaptée, suffisamment étoffée et de qualité sont les principales demandes des usagers.

 

La gratuite dans les transports public est-elle envisageable en IDF ?

 

(1) Source : Commission Européenne - Tallin devient la capitale des transports publics gratuits - 2013
(2) Source : Ekopedia - Transports en commun gratuits - 2014
(3) Source : Commission Européenne - Tallin devient la capitale des transports publics gratuits - 2013
(4) Source : Mobilicités - La gratuité, une si bonne idée ? - 2013
(5) Source : Bastamag - Ces villes qui expérimentent le Transport les services publics gratuits - 2012
(6) Source : Mobilicités - La gratuité, une si bonne idée ? - 2013
(7) Source : GART - L'année 2011 - 2013
(8) Source : ADEME - La gratuité totale des transports collectifs urbains : effets sur la fréquentation et intérêts - 2007
(9) Source : Commission Européenne - Tallin devient la capitale des transports publics gratuits - 2013
(10) Source : Rue89 - A Aubagne, le bus est gratuit. Formidable ? - 2013
(11) Source : La Tribune - Velib, une bonne idée du vandalisme - 2013
(12) Source : GART - L'année 2011 des transports urbains - 2013
(13) Source : Wikipedia - Régie des Transports de Marseille - 2014
(14) Source : GART - L'année 2011 des transports urbains - 2013
(15) Source : GART - L'année 2011 des transports urbains - 2013
(16) Source : Les echos - Ferroviaire : 1 milliard d'euros investis dans le réseau francilien en 2014 - 2014

 

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