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10/07/2009

La libéralisation du marché ferroviaire en Allemagne, une réussite à relativiser...

Présentée comme exemplaire par la plupart des commentateurs des marchés ferroviaires en Europe, la libéralisation du secteur ferroviaire allemand accumule les éloges tout autant que les classements flatteurs. A ce titre, l'Allemagne obtient le 2ème meilleur résultat dans une étude de 2007 sur la libéralisation du secteur ferroviaire de 27 pays européens, avec la 6ème place concernant le degré de libéralisation du secteur ferroviaire de transport de passager, et la 1ère pour le transport ferroviaire de fret... [1]

Il apparaît effectivement que l'Allemagne a appliqué de manière très satisfaisante le premier « paquet ferroviaire » de l'Union européenne, à tel point d'ailleurs qu'elle n'a reçu au total que deux lettres de rappel d'obligation de la part de la Commission européenne, alors que la France en reçu par moins de sept.[2]

En outre, un bref aperçu de son marché intérieur suffit à comprendre le degré de libéralisation atteint. En effet, en Allemagne, le marché du transport de passagers est déjà ouvert à la concurrence, y compris le transport régional de passagers, qui est le segment le plus profitable sur ce secteur. Ainsi, en 2008, on comptait 318 opérateurs ferroviaires différents pour le transport du fret en Allemagne, et 78 pour le transport de passagers. A titre de comparaison, il n'y a que 9 opérateurs ferroviaires en France pour le transport du fret, et un seul pour le transport de passagers (la SNCF) étant donné que le marché n'a pas été encore ouvert à la concurrence.

Comme ne le manque pas de le faire remarquer la Deutsche Bahn (DB), des entreprises ferroviaires étrangères, notamment françaises, peuvent faire rouler des trains de passagers en Allemagne et le font effectivement (par exemple Veolia Transport en Bavière), mais les entreprises ferroviaires allemandes ne peuvent pas faire de même en France... L'obligation communautaire d'ouverture des marchés domestiques au transport international de passagers, qui prendra effet début 2010, a déjà été appliquée par l'Allemagne.

Cependant, quelques nuances semblent devoir être apportées à ce tableau flatteur.

Car derrière ces chiffres se cache une réalité bien plus complexe : libéralisation nominale ne signifie pas libéralisation effective, le secteur ferroviaire allemand en fournissant une excellente illustration.

Par exemple, il existe certes 317 entreprises ferroviaires privées en Allemagne (on ne comptabilise pas la DB) qui opèrent dans le transport de marchandises. Mais en réalité seules 45 à 50 d'entre elles sont réellement actives. Ensuite, sur cette masse déjà plus réduite d'opérateurs privés, seulement 7 d'entre eux ont développé un maillage national de transport, représentant à eux seuls 80% des t.k (tonnes-kilomètres) des opérateurs autres que la DB.[3]

Ainsi, moins de 3% des opérateurs privés sur le marché du fret en Allemagne sont capables de concurrencer sérieusement Railion, la filiale de fret ferroviaire de la DB.

Quant à la quarantaine d'autres opérateurs actifs, ils sont implantés régionalement mais surtout localement (dans le cadre de ports, de grands sites industriels), n'intervenant que sur des opérations terminales (Short-Liners). Dans le cadre de ces opérations terminales, ces opérateurs privés coopèrent très souvent avec Railion, qui continue ainsi à dominer très largement le marché domestique du fret : sa part de marché sur le trafic du fret en Allemagne reste de 83%. Certes, les opérateurs ferroviaires privés sont passés d'une part de marché de 1,9% en 2000 à 17% en 2007, mais seule une poignée peut véritablement lutter face à Railion, et leur croissance est pour l'instant essentiellement due au fait qu'ils ont récupéré des lignes délaissées par la DB. Quant au marché du transport de passagers, il existe effectivement 77 opérateurs privés en plus de la DB Bahn (la filiale transport de passagers de la DB), mais celle-ci continue de représenter 95% des parts de marché.

De plus, les nouveaux entrants se plaignent d'entraves dont ils s'estiment victimes, imputables à la DB. On peut notamment citer Veolia Transport, qui s'est plaint maintes fois de procédures irrégulières dans lesquelles la DB aurait joué un rôle.[4] La DB profite également de son pouvoir de négociation vis-à-vis des autorités locales, en mettant en jeu le sort des gares dans l'attribution des marchés d'exploitation du transport. Parallèlement, la DB bénéficie d'aides indirectes des autorités publiques, qui ne sont pas forcément liées au service fourni : par exemple, 'Etat prend en charge, via un de ses organismes, 17% de sa masse salariale.

Surtout, l'Allemagne a certes un marché libéralisé mais ne dispose toujours pas d'une réelle autorité de régulation qui pourrait encadrer la concurrence. D'ailleurs, le terme de « régulation » était totalement absent dans la loi allemande de réforme du rail. Le marché ayant été libéralisé dès 1994, cette carence n'est pas apparue à première vue, car les concurrents étaient quasiment inexistants jusqu'au début des années 2000.

Néanmoins, au fil des années, il est apparu que la séparation très partielle du gestionnaire de l'infrastructure et de l'exploitant ferroviaire (DB Netze est une filiale de la holding DB AG) pouvait constituer un risque d'entrave à la concurrence. Et de nombreux nouveaux entrants, qui souhaitent accéder au réseau, se plaignent de cette confusion des rôles et du manque de crédibilité qui en découle, et contestent notamment l'impartialité de DB Netze dans la fixation des prix vis-à-vis des intérêts du holding DG AG.[5]

Certes, une autorité de régulation, l'office fédéral ferroviaire « Eisenbahn Bundesamt » (EBA), a été créée en 2002, et est chargée de sanctionner tous les comportements discriminatoires. Mais la nouvelle autorité n'a pas suffisamment de pouvoir : il reste parfois difficile pour cette autorité de quantifier dans quelle mesure, par exemple, la DB Netze favoriserait la filiale DB Fret... D'ailleurs, récemment, la Commission européenne a réclamé à la DB la séparation des systèmes informatiques au sein de la DB entre celui du gestionnaire d'infrastructure et celui de l'opérateur ferroviaire.

En 2005 a été créée une nouvelle autorité fédérale, la BNetzA[6], qui s'occupe de la régulation des industries en réseaux, mais qui manque de moyens, en sachant que cette autorité a surtout pour charge d'assurer la régulation dans les secteurs des télécommunications, de la poste, de l'électricité et du gaz en plus des chemins de fer... Et cette autorité ne semble pas à l'abri des ingérences politiques...[7]

De cette insuffisance de régulation découle de nombreux différents entre la DB et les nouveaux entrants. Face à ces carences, en octobre 2007, la Commission européenne a ouvert une enquête sur des compensations de services publics obtenues par la DB avec les Länder de Berlin et Brandebourg.[8]

Ainsi, malgré l'adoption précoce d'une législation permettant la libéralisation du transport ferroviaire, l'Allemagne n'a pas encore mis en place tous les dispositifs garantissant aux nouveaux entrants un libre accès au marché et des conditions de concurrence équitables par rapport à l'opérateur historique. Le renforcement du régulateur - en termes de capacité d'enquête, de pouvoir de sanction, et d'influence sur la législation et sur la fixation du tarif des facilités essentielles - semble indispensable pour y remédier rapidement, notamment en corrigeant les biais à la concurrence. A défaut, des mesures plus fermes devront être prises, en particulier une plus grande autonomie (voire une indépendance) du gestionnaire de l'infrastructure et des gares vis-à-vis du transport de passagers et de marchandises...

 


[1]Cet indice de libéralisation a été conçu par IBM Global Business Services en 2007, qui a aussi réalisé la comparaison de l'ouverture des marchés ferroviaires. Présentés à Bruxelles, les résultats de cette comparaison ont été en partie repris par la Commission européenne dans ses travaux, qui en souligne toutefois les insuffisances méthodologiques, et reprend aussi d'autres indices (ACCESS, EICIS, CER...).

[2] On rappelle que par « paquet ferroviaire », on entend un bloc d'actes normatifs (directives, règlements ou recommandations) qui appartiennent au droit communautaire dérivé (c'est-à-dire émanant de l'Union européenne mais permettant aux Etats membres de s'y adapter). Le terme fait partie du langage juridique communautaire, les Etats membres ayant pour obligation d'adapter dans leurs législations les exigences présentes dans les règlements et directives. Le premier paquet ferroviaire, datant de 1998, était composé de trois directives portant sur les infrastructures et complétant les directives de 1991 et 1995. Le deuxième paquet ferroviaire, en 2002, était surtout consacré à la libéralisation du fret ferroviaire. Enfin, le troisième paquet ferroviaire de 2004 abordait l'ouverture à la concurrence dans le transport de voyageurs.

[3] En outre, on rappelle que ces 7 opérateurs ne sont pas partenaires, mais concurrents, ce qui ne facilite pas leur volonté de rivaliser de manière effective avec Railion. Les 7 opérateurs sont Rail4Chem/Veolia (acquisition par Veolia en février 2008), HGK, MWB, ITL, CTL Deutschland, TX Logistik et SBB Cargo Deutschland

[4] Concernant les obstacles qu'a pu connaître Veolia Transport en Allemagne, on peut juste citer, à titre illustratif, le sort d'Interconnex, une firme lui appartenant, qui a mené une bataille perdue pour opérer sur la ligne Francfort-Cologne et n'a réussi qu'à obtenir que la voie ferrée sur la côté droit du Rhin, qui est sinueuse et ne permet qu'une circulation lente... Dans un registre similaire, Veolia affirme aussi avoir été lésé dans l'attribution d'un marché à Stuttgart en février 2006, la DB ne lui ayant pas fournit les informations suffisantes pour préparer l'offre.

[5] Dans une remarquable note de veille (N°95) d'avril 2008 consacrée au fret ferroviaire en Allemagne, le Centre d'analyse stratégique (institution française d'expertise, appartenant aux services du Premier ministre) juge que l'appartenance de DB Netze à la holding DB AG constitue une distorsion à la concurrence et relève qu'un groupe de travail, désigné par le gouvernement fédéral allemand, a estimé que les statuts de la holding et de la DB Netze devaient être modifiées afin d'interdire toute influence de la part de la maison mère sur DB Netze. Selon les conclusions de ce groupe de travail, l'indépendance de DB Netze n'était pas garantie. Les changements de statuts n'ont pas eu lieu.

[6] La BNetzA est l'abréviation de « Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen ». Elle succède à une précédente autorité de régulation en 2005 et devient l'autorité fédérale des industries de réseaux. Elle ne prend la charge de la surveillance du secteur de l'infrastructure ferroviaire qu'en 2006.

[7] Selon un article de l'hebdomadaire britannique The Economist (édition du 10 juillet 2008) et une étude du cabinet de conseil allemand KCW, la BNetzA subit de fortes interférences politiques tout en ne disposant pas de moyens de mener à bien sa tâche. En septembre 2008, un scandale de corruption des fonctionnaires de la BNetzA par la filiale de transport régional de la DB Bahn a été révélé : les fonctionnaires avaient ainsi autorisé indûment de fortes augmentations de trafic sur certaines lignes.

[8] La Commission européenne, dans son annonce d'ouverture d'une enquête en octobre 2007, a déclaré que le transport de proximité assuré par la DB sur la période 2002-2012, faisant l'objet de compensation de la part des autorités régionales au titre de service public, auraient été surcompensées.

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